LA REINGENIERÍA EDUCATIVA

El CONALEP, un caso pionero de su aplicación en la Educación Pública Mexicana

Beatriz Ojeda Salcedo

Asesora de la Unidad UPN 094

Ing. José Javier Zaragoza Pulido

Investigador del CIDE

Justificación

En los últimos años ha aumentado el interés en la educación por parte de los gobiernos, como un método de mejorar la productividad en las economías emergentes. Sin embargo, este interés no es nuevo, ya que a partir de la Segunda Guerra Mundial se cifraron las esperanzas en los sistemas educativos para dar un nuevo impulso al desarrollo económico. En la actualidad, la competencia económica a escala mundial y la necesidad de las economías emergentes de incorporarse a la nueva división internacional del trabajo, ha motivado una mayor atención a los sistemas educativos nacionales, con el propósito de vincularlos a los sistemas productivos. (Bello, 1994)

Sin embargo, en los tiempos recientes, las presiones por limitar el gasto público social con la implementación del modelo neoliberal, han promovido la búsqueda de mecanismos financieros que no impliquen grandes erogaciones en educación, particularmente en educación media y media superior, y que satisfagan la distribución equitativa de los costos para el logro de mejores resultados en la productividad. (Barreto, 1998)

Las decisiones en materia educativa delineadas en los dos últimos sexenios, tienen como marco el modelo neoliberal que invade todas las políticas del gobierno. El diagnóstico de la educación a principios de los noventa puso en evidencia el deterioro educativo en México, la baja calidad en los servicios, la ineficiencia escolar, la desarticulación del sistema, la exclusión de la sociedad de los procesos educativos, la evaluación deficiente, el rezago, el exiguo financiamiento presupuestal, la centralización burocrática, representan algunos de los signos alarmantes de la educación pública en la última década. (Guevara, 1992)

La renovación se emprendió desde la política educativa con fundamentos neoliberales. La reforma del sistema planteó los objetivos de impulsar un proceso de descentralización para hacer posible la gestión escolar en los niveles estatal y municipal. El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, suscrito en mayo de 1992, estuvo dirigido a descentralizar el sistema educativo y a dar una mayor participación a la sociedad en el control de la escuela.

A principios de 1996, en medio de una profunda crisis del modelo neoliberal, el presidente Ernesto Zedillo dio a conocer el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000. En él se plasma la continuidad de la política educativa, del presente sexenio respecto al anterior, al definir una serie de tareas para consolidar las reformas puestas en marcha a partir del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica.

Metodología de trabajo

Para la realización de este ensayo me propuse integrarlo en tres partes o grandes divisiones:

1. En primer lugar, un análisis de la propuesta de política educativa del régimen del presidente Ernesto Zedillo a través del Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000, que se inserta dentro del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. Hice una revisión de los principales lineamientos, desde mi punto de vista, de la política educativa del Estado para el nivel medio superior, centrando mi atención en la educación profesional técnica.

2. En la segunda parte se describen los supuestos fundamentales de la Reingeniería de procesos, herramienta muy favorecida actualmente y con amplia difusión en el sector privado, para rediseñar los procesos, tanto en la producción como en los servicios, y que es una herramienta que permite alcanzar los objetivos del Programa de Desarrollo Educativo (1995-2000).

3. En la tercera y última parte hago referencia a un caso real de la aplicación de esta herramienta en el CONALEP, institución de enseñanza tecnológica, que realiza una experiencia inédita en el sector público, para alcanzar los objetivos de la modernización educativa, así como del cambio estructural y que conforman la política del Estado en materia de educación media en el Programa de Desarrollo Educativo para el periodo 1995-2000.

Iª PARTE: La política del gobierno en la educación media superior.

Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000

Introducción.

Según la ley General de Educación, la educación media superior "comprende el bachillerato, los demás niveles equivalentes a éste, así como la educación profesional que no requiere bachillerato o sus equivalentes". Es posterior a la secundaria y responde a la necesidad de apoyar el proceso de formación integral del educando. Hay dos opciones educativas principales con programas diferentes:

1. El bachillerato propiamente dicho, incluye a aquellas escuelas que propician la adquisición de conocimientos, métodos y lenguajes necesarios para cursar estudios superiores.

2. La educación profesional técnica, incluye aquellos planteles en los que se continúa la formación del estudiante y lo capacita fundamentalmente para el ejercicio de alguna actividad productiva.

Hoy día el porcentaje de egresados de secundaria que absorbe el sistema de educación media superior es de cerca del 90%. A pesar del crecimiento de la cobertura y el alto índice de absorción, subsisten desajustes entre la oferta y la demanda. Esto se debe a diversos factores, entre los que destacan el rápido aumento de aspirantes y la ineficacia en la orientación educativa. Por su parte, la eficiencia terminal del nivel medio superior es de alrededor del 54%. El promedio nacional de eficiencia terminal para los estudios de bachillerato es de aproximadamente 58%, mientras que en la educación profesional técnica es de 40%.1 

Se estima que en el ciclo 1999-2000, el número de egresados de la secundaria será de un millón 500 mil, y que la matrícula total del bachillerato ascenderá a dos millones trescientos mil, mientras que para la educación profesional técnica ascenderá a 750,000. Para el ciclo 2000-2001 la matrícula se incrementará a más de tres millones en el sistema de educación media superior.2 

Diagnóstico.

De acuerdo con el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000, del Poder Ejecutivo Federal, la educación media superior deberá desarrollar nuevos modelos de organización académica y pedagógica, orientados al aprendizaje como un proceso a lo largo de la vida, enfocados al análisis, interpretación y buen uso de la información, más que a su acumulación.

El programa especifica las políticas, estrategias y líneas de acción mediante las cuales se cumplirá con los objetivos señalados en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000: consolidar un auténtico sistema de educación media superior, que haga posible mejorar la calidad de la educación e impulsar la capacidad de investigación y desarrollo tecnológico, mediante la ampliación de la base científica nacional.

El programa asume la gran diversidad de finalidades, características y circunstancias particulares de las instituciones que conforman la educación media; considerando esta diversidad, las políticas, objetivos, estrategias y líneas de acción se llevan a cabo de acuerdo a las vertientes que marca la Ley de Planeación que para las dependencias y organismos del Gobierno Federal serán obligatorias.

En la formación profesional técnica, los planes de estudio tienen serias deficiencias y sólo recientemente algunos de ellos han sido objeto de revisión y actualización. Si bien la mayoría de los planes y programas se proponen la formación integral mediante la cual se adquieren o refuerzan valores, ésta no siempre se consigue. La investigación en materia de educación media superior es escasa y sus resultados poco se utilizan para mejorar los procesos educativos. Se carece de estándares y criterios nacionales para evaluar la calidad. La opción técnica profesional no siempre responde a las necesidades del mundo del trabajo, por su escasa vinculación con los sectores de la producción locales y regionales, así como con el desarrollo de las comunidades. Un problema común es que no se fomenta en los estudiantes una actitud emprendedora, ni se desarrollan las competencias necesarias que faciliten el autoempleo. Se observan también marcadas diferencias de concepción y avances de los procesos de descentralización y regionalización. En algunos casos, la normatividad central obstaculiza la coordinación regional. Las instituciones educativas presentan múltiples problemas en sus procesos de planeación, programación, presupuesto y evaluación. Todod ello limita el mejor aprovechamiento de las capacidades del personal, de los recursos financieros y de la infraestructura.

Estrategias y acciones.

El plan contempla el apoyo a las acciones de las instituciones educativas que tengan como fin la creación de nuevas modalidades educativas, así como la reforma de planes y programas de estudio que consideren como criterios fundamentales: el mejoramiento de la calidad de la educación, los avances más recientes en el conocimiento, la pertinencia de los programas, y la eficiencia en el aprovechamiento de los recursos.

Establece la autoevaluación y la evaluación externa de las instituciones, programas académicos, aprovechamiento escolar y de la calidad docente, así como criterios nacionales para la evaluación de la calidad y la realización de todos estos procesos con eficiencia, objetividad y transparencia.

Busca una mayor vinculación de las instituciones educativas con sus entornos socioeconómicos para alcanzar el desarrollo integral y sustentable de las comunidades, así como una mejor y sistemática vinculación de las instituciones educativas con el sector productivo. La modernización administrativa de los sistemas de planeación y control de los recursos de las instituciones educativas, será incentivada para que mejoren su eficiencia en el uso de sus recursos humanos, materiales y financieros.

Finalmente, quiere incrementar los recursos para el desarrollo de la educación media superior, mediante el fomento de mecanismos para la generación de recursos económicos procedentes de fuentes alternas. Además, indica la necesidad de desarrollar sistemas de información y control en las áreas de finanzas, contabilidad, administración escolar y de recursos físicos, estableciéndo métodos para determinar costos unitarios de programas y proyectos académicos.

IIª PARTE: La Reingeniería de procesos.

Antecedentes.

Las organizaciones occidentales han estado implementando en su agenda "La Excelencia de Clase Mundial" desde principios de los años 80. El ímpetu se da a partir de la evidente ausencia de visión de calidad en los exportadores de manufacturas japoneses. El estímulo para adoptar la Administración Total de la Calidad (TQM) que comprende la Reingeniería de los Procesos de Negocios (BPR) (Schonberger, 1994). Se inicia primero en el sector manufacturero, y más tarde se extiende a todos los sectores.

La Reingeniería junto con la Administración Total de la Calidad, representan la quinta generación en los procesos de calidad. En esta generación se presenta un cambio radical en la forma de conceptualizar la calidad. Los procesos de calidad, por más que se eficienticen, no logran que la empresa sea lo suficientemente competitiva ante los cambios drásticos del mercado; las nuevas formas de hacer negocios, la cada vez más agresiva incursión de competidores nacionales y extranjeros –tanto en productos como en servicios– y la necesidad de una respuesta rápida a las necesidades del cliente como variable reciente del mercado. (Valdés, 1997). Las estrategias de calidad dentro de la organización han evolucionado a través del tiempo, sobre todo para adaptarla a las condiciones prevalecientes en el mercado y en el entorno. El concepto de calidad tiene que ir acompañado de un análisis profundo del contexto donde se ubica la organización. Todas las orientaciones son válidas, siempre y cuando el entorno sea propicio para ello.

Para Hammer (1995), la REINGENIERÍA es "empezar de nuevo" , no se trata de hacer cambios incrementales que dejan intactas las estructuras básicas, ni de remendar, ni hacer componendas de los sistemas existentes para que funcionen mejor. Significa, abandonar los procedimientos establecidos hace mucho tiempo y examinar los trabajos que se requieren para crear el producto o servicio de una organización, para entregarle valor al cliente.1  No es lo mismo rediseñar que reorganizar una organización; no es mejora de calidad ni gestión de calidad total, aunque tanto la calidad como la Reingeniería comparten áreas comunes, como reconocer la importancia de los procesos y que inician con las necesidades del cliente del proceso, y es desde ahí donde empiezan a trabajar. Sin embargo, LA REINGENIERÍA implica un enfoque de gestión del cambio diferente al que requieren los programas de calidad.

En Hammer y Champy (1994) se cita la declaración formal del propósito de la Reingeniería: UN REDISEÑO RADICAL DE PROCESOS con el objeto de obtener ganancias espectaculares en medidas críticas de rendimiento como costo, calidad, servicio y rapidez. La Reingeniería busca avances decisivos; es decir, no pretende mejorar los procesos existentes, sino eliminarlos y cambiarlos por otros completamente diferentes. En resumen, es empezar de nuevo, es rechazar las creencias y los supuestos vigentes; es inventar nuevos enfoques de la estructura del proceso, diferenciándose radicalmente de épocas anteriores. Rechaza los supuestos del paradigma industrial de Adam Smith de la división del trabajo, las economías de escala, el control jerárquico, y busca nuevos modelos de organización. Es una herramienta radical para el cambio y la transformación de las organizaciones que promueve la innovación, la creatividad y el cambio sin cortapisas y sin miramientos con las tradiciones y supuestos vigentes.

Hammer (1990) insiste que el fundamento de la Reingeniería es la noción del pensamiento discontinuo de reconocer y romper con las reglas obsoletas y las suposiciones que subyacen en las operaciones. Su propósito es desafiar todos los viejos supuestos y cambiar las viejas normas que hacen que los negocios estén por debajo del desempeño requerido. Tradicionalmente, los administradores tratan de adaptar sus procesos a las nuevas circunstancias, pero generalmente, lo que ocurre es que se genera un mayor número de problemas. La Reingeniería rompe con los viejos procesos y sus principios creando otros totalmente nuevos, activa los cambios de muy diversas formas. El diseño del trabajo, las estructuras organizacionales, los sistemas de administración asociados con los procesos, deben ser reformados de manera integral, es un esfuerzo que obliga a realizar cambios en muchas áreas de la organización. La Reingeniería activa los cambios de muy diversas formas.

Hinings y Greenwood (1988), al tratar sobre las transformaciones organizacionales aseveran que la transformación lineal en las organizaciones es sólo una posibilidad entre muchas, y que una organización puede experimentar oscilaciones de un arquetipo o modelo a otro, en ocasiones en retroceso cuando los actores procuran evitar las nuevas ideas y las nuevas formas de trabajar. La transformación organizacional puede ser retrasada si se deja latente o en un estado de trabajo esquizofrénico para alcanzar los compromisos competitivos de los modelos alternativos. El énfasis está en tomar conciencia del papel crucial de las prácticas organizacionales y como las nuevas formas de hacer las cosas evolucionan y el sentido de que tanto el orden como el desorden caracterizarán a la organización en los tiempos de cambio. Hammer (1990), afirma que se dispone de las herramientas que se requiere para lograr cambios dramáticos, como la tecnología de información, y con la imaginación necesaria para lograr resultados y metas que parecerían imposibles sin la guía de la Reingeniería. Sin embargo para Claude (1994) ni la literatura ni el estudio de casos organizacionales guiados hasta la fecha, indican que haya un solo camino correcto para llevar a cabo la Reingeniería. Hay una variedad de iniciativas que pueden ser llevadas a cabo para implementarla, como son el entendimiento de las estrategias de mejora de proceso y empatar con la estrategia adecuada para los resultados esperados; el desarrollo de una planeación de Reingeniería específica y una estructura de toma de decisiones; asegurar la claridad en la misión organizacional y de los clientes a quien se dirige; el desarrollo de medidas de desempeño específicas y significantes; el enfocarse en los procesos clave y sus soluciones; el desarrollo de capacidades fundamentales, así como de la pericia para los esfuerzos de Reingeniería; y finalmente, poseer y mantener un fuerte enfoque gerencial de cambio.

Hammer (1990) formula los principios generales de la Reingeniería: a) organizarse alrededor de los productos, no de las tareas, b) dejar que el usuario gestione el proceso, c) insertar tecnología de información dentro de las tareas, d) pensar los recursos geográficamente dispersos como si estuvieran centralizados, e) ligar actividades paralelas en vez de integrarlas, f) tomar las decisiones donde se ejecuta la tarea y armar el control dentro del proceso, y g) capturar la información una sola vez y en la fuente. Los dramáticos resultados que asegura obtener con ello son: varios oficios se combinan en uno, los trabajadores toman decisiones, los procesos se ejecutan de modo natural, tienen múltiples versiones, se reduce la verificación y el control, la conciliación se minimiza, coexisten operaciones centralizadas y descentralizadas, se pasa de departamentos funcionales a equipos de proceso, de tareas simples al trabajo multidimensional, del trabajador controlado al facultado, del entrenamiento a la educación, cambia la manera de medir el desempeño y de recompensar (resultados, no actividades), los jefes, de supervisores a educadores, las estructuras, de jerárquicas a horizontales y los directivos de anotadores de puntos a líderes. (Hammer y Champy, 1994).

La Reingeniería en las agencias gubernamentales.

Es hasta los años recientes, que los líderes gubernamentales han tomado en sus agendas el cómo el gobierno proporciona sus productos y servicios. Estos líderes gastan la mayor parte de sus esfuerzos en el desarrollo de políticas y no en reconocer cómo esas políticas se implementan en los diferentes niveles de gobierno. Si llegan a proponer grandes cambios para cumplir con la misión encomendada, es seguro que se topan con una resistencia considerable en todos los niveles de gobierno. Sin embargo, mucho del énfasis en la reinvención está cambiando esa perspectiva. La tendencia a crear un gobierno que sirva mejor a sus "clientes", que otorgue responsabilidades a sus empleados y mantenga una excelencia continua. La reinvención del gobierno se funda fuertemente en la revisión de los servicios y productos que proporciona, de los procesos clave de cómo el gobierno hace su trabajo; de tal manera que los procesos de Reingeniería de los negocios –que solían hacerse cotidianamente en el sector privado– se están infiltrando en el gobierno cada vez con mayor frecuencia, para resolver el dilema de proporcionar un buen servicio.

La mayoría de los procesos gerenciales pueden ser aplicados en el sector público. Las agencias gubernamentales han descubierto que a lo largo de los años han tenido clientes insatisfechos, incertidumbre, fondos reducidos y baja competencia; todos estos factores que han conducido a las organizaciones privadas a buscar ser más efectivas y eficientes en los procesos de negocios. (Davenport, 1994). Sin embargo hay claras diferencias entre las organizaciones públicas y privadas que afectan los procesos de cambio. Es muy raro encontrar en los sectores gubernamentales la motivación tan alta que hay en la iniciativa privada por la Reingeniería. Pocas oficinas de gobierno se manejan como si fueran negocios, y la mayoría de los clientes del gobierno tienen pocas alternativas para los servicios que éste ofrece. Por otra parte los ciclos gubernamentales son muy cortos, sobre todo en México, que hasta el día de hoy no pasan de seis años; por lo que no hay suficiente motivación para introducir la Reingeniería, dado que ésta puede requerir hasta de varios años más para su implementación.

IIIª PARTE: La Reingeniería en el sistema educativo, la aplicación de la política del Estado a un caso concreto: El CONALEP.

Introducción.

La educación escolar está enfrentando un gran número de problemas en el contexto actual cambiante. Algunos ejemplos importantes son: el alto crecimiento de la población escolar –sobre todo en los niveles medio y superior– con la consecuente baja en el nivel académico de los estudiantes, capacitación deficiente de los profesores, rigidez curricular, pobre comunicación entre los profesores, los padres y de éstos con la administración, tecnología inadecuada para la gestión escolar y para el proceso de enseñanza-aprendizaje entre otros.

La educación técnica proporcionada por el Estado ha venido evolucionando con el tiempo y ha transformado su estructura organizacional, descentralizando una parte importante de sus funciones hacia entidades federativas con una dirección nacional que le ha permitido al sistema funcionar y expandirse conforme a las necesidades de las distintas regiones del país.

En los años recientes se ha implementado en nuestro país uno de los primeros acercamientos de una institución pública en México a la herramienta descrita en las cuartillas previas, la Reingeniería. Se trata, sin lugar a dudas, de un esfuerzo loable que puede ser pionero para que los beneficios que dicha herramienta trae implícitos puedan generalizarse al sistema educativo administrado por el Estado.

CONALEP Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, es una institución creada en 1978, cuya responsabilidad es la de impartir educación técnica a sus 200 mil estudiantes del nivel medio superior, en sus 260 planteles. Esta institución ha desarrollado recientemente un nuevo método de gestión pública con base en un modelo de Reingeniería, el PROYECTO DE MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA INTEGRAL (MAI) que redimensiona el rol de la institución, hace un examen de sus fortalezas y oportunidades, así como de sus debilidades y amenazas. A través de este modelo, se propone desarrollar los cambios organizacionales necesarios tanto hacia el interior como al exterior del CONALEP, en su relación con los usuarios del servicio y con la sociedad.

Las acciones tomadas se fundan en los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1995-2000, que pretende en materia educativa lograr mayor eficiencia y eficacia en la gestión administrativas del sector, objetivo que se plasma entre otros programas en el Programa de Desarrollo Educativo (PDE) de la SEP 1995-2000. Las directrices académicas establecidas en el PDE, instan a las instituciones de educación tecnológica a revisar la calidad de la educación que imparten, así como a tomar las medidas necesarias para captar el incremento en la demanda de los alumnos egresados de la secundaria. Plantea también fomentar una relación más estrecha con el sector productivo, señalando que la educación deberá estar dirigida a atender las necesidades de recursos humanos de la planta productiva, sin descuidar la formación integral de los individuos.

Diagnóstico.

La estructura del Colegio a finales de 1994, estaba constituida por una dirección general y tres secretarías: la Académica, la Administrativa, así como de Vinculación y Operación. En 1995, al asumir sus funciones la actual administración, se realizó un diagnóstico preliminar para identificar la problemática. Los dos principales problemas identificados fueron la necesidad de actualizar sus estructuras a las nuevas condiciones de educación técnica y la falta de consolidación de un modelo de operación desconcentrado. Desde los primeros años de operación del Colegio, se realizaron varias modificaciones a su estructura orgánica y a su modelo de gestión, con el propósito de adecuar a la institución con las necesidades sociales; sin embargo, estos cambios no se reflejaron en una mayor satisfacción de los usuarios, ni en un mayor prestigio para el Colegio, tampoco se reflejó en una mejora de las condiciones internas de trabajo (Conalep, 1994).

Con el fin de atender la creciente demanda de carreras técnicas en el país, el CONALEP creció de manera acelerada -17 planteles por año en promedio- originando una dispersión que dificultó la generalización de mecanismos de evaluación, y con ello, la mejora de la calidad de los servicios educativos, de capacitación y de gestión administrativa. Las modificaciones realizadas a la estructura y al modelo de gestión, se enfocaron hacia las oficinas centrales, mientras que en los planteles, a pesar de que se reforzaron las estructuras en función de la matrícula, no se incorporan áreas de gestión para atender las necesidades administrativas generadas por los nuevos proyectos.

El crecimiento acelerado hizo necesario crear la figura de la Representación Regional y/o Estatal para coordinarse con la oficina central. A pesar de estos esfuerzos, el aparato administrativo seguía centralizando la toma de decisiones, lo que ocasionaba que frecuentemente las respuestas se retrasaban, eran inadecuadas o en el extremo, no se daban.

Propuesta de cambio.

Parte importante de la propuesta de transformación del Colegio, consistió en la definición de una Nueva Cultura Institucional, integrada por la formulación de los valores y sus actitudes asociadas, así como por las políticas generales de operación. (Argüelles, 1999). A pesar de los estudios que demuestran que el cambio en la actitud del empleado sí es posible, el reto era tan grande que parecía utópico enfrentarlo; sin embargo Kliksberg, (1989) demuestra el auge que ha tomado el desarrollo de una conciencia de servicio en las organizaciones públicas contemporáneas en América Latina, aunque los resultados puedan ser lentos en aparecer. El CAMBIO CON PARTICIPACIÓN se convierte en un detonante de la creatividad de los empleados y de su disposición natural a participar con ideas, proyectos, sugerencias y críticas, sobre todo en los niveles operativo donde el grado de resistencia siempre es menor (Roel, 1996).

Para cumplir el objetivo del Colegio –ser una institución de excelencia en la impartición de servicios educativos y de capacitación– se buscó, a través de la Nueva Cultura Organizacional, alinear las actitudes laborales de los empleados con la del Colegio, objetivo a muy ambicioso, que requiere además acciones a largo plazo que involucran otros aspectos organizacionales como: estructuras flexibles, investigación permanente sobre las necesidades del cliente, así como una constante y oportuna medición de los índices de desempeño –que son como se menciona al inicio de este trabajo– requisitos indispensables para una buena Reingeniería.

Se buscó conjugar una serie de creencias y conductas positivas para la organización que fueran compartidas por la mayoría del personal. El impulso de valores claramente definidos, ampliamente difundidos, compartidos por la mayoría de los miembros de la institución y sustentados por comportamientos concretos en los niveles organizacionales más altos, fue considerado la piedra angular del cambio del Colegio y el elemento fundamental para el éxito del proyecto. Los valores fueron concebidos como la expresión de lo que es importante para la organización y se complementaron con las actitudes asociadas, que son las que permitirían medir objetivamente las transformaciones de conducta del personal. Argüelles (1999). Esto en consonancia con las propuestas de la Reingeniería de establecer los índices de desempeño que sean fácilmente evaluados y determinados.

Recapitulando, en los ámbitos normativo y estratégico se avanzó en dos aspectos clave para estructurar el programa de modernización, el primero relativo a la definición del propósito real de la organización y el segundo a dónde se quería estar en el futuro. Se establecieron las bases para una cultura institucional acorde con los objetivos y metas que se planteó Conalep para los siguientes años. Otro aspecto importante del proyecto de transformación fue revisar los procesos sustantivos de la institución; se enfocó a resolver las cuestiones referentes a los cambios que se debían hacer en la organización del trabajo y en el sistema administrativo, así como determinar las modificaciones necesarias para agregar valor a los productos entregados al cliente-usuario.

Conclusiones.

- El proyecto del Conalep es una experiencia inédita en la modernización de una organización pública del sector educativo gubernamental, una reorganización a partir de los procesos y no de la división por estructuras y funciones, desarrollando un nuevo modelo de gestión pública. Esta iniciativa sigue los lineamientos establecidos por la UNESCO y la CEPAL (1992), instituciones que promueven el establecimiento de nuevas formas de organización y gestión de las acciones educativas.

- La aplicación de la Reingeniería en esta institución, debe entenderse en el contexto de una visión diferente que busca la eficiencia y efectividad en la educación, y que son los lineamientos básicos de la política educativa del régimen actual, mismo que tiene una profunda base en las políticas neoliberales del Estado, vigentes en México desde hace casi dos décadas.

- La transformación se planteó tanto al interior como al exterior de la organización, buscando la satisfacción tanto de los usuarios como de los empleados. El propósito es hacer una reforma no sólo de las estructuras y procedimientos administrativos, sino generar una nueva cultura institucional en los directivos, el cuerpo docente y el personal administrativo, estimulando el surgimiento de nuevas actitudes y comportamiento para hacer del Conalep una institución de excelencia.

- En la implantación del programa se detectaron graves problemas que dificultaron las acciones de cambio: sólo el 30% de los inmuebles de la institución estaba regularizado, por otro lado sólo se había concluido 25.5% de los trámites de titulación, generando gran inconformidad de los estudiantes y de los padres de familia. Esto se resolvió con un programa intensivo de regularización de inmuebles y un programa emergente de titulación. Otro gran obstáculo para la modernización fue el rezago existente de salarios, el tabulador vigente no correspondía con el perfil establecido en cada uno de los puestos. Esto dificultaba el que un alto porcentaje del personal fuera promotor para impulsar el cambio.

- Los mandos medios estaban acostumbrados a desarrollar funciones operativas y rutinarias, sin cuestionar su contribución a la misión institucional y sin contar con las habilidades multifuncionales que se requería en la nueva organización. En consecuencia, las nuevas prácticas de gestión tuvieron que coexistir con las prácticas establecidas; no era posible hacer borrón y cuenta nueva –como lo establece la Reingeniería– sin poner en riesgo a una institución tan grande y compleja.

- Las nuevas herramientas de gestión se utilizaron gradualmente, en espera de que el personal se adecuara y fuera cambiando sus hábitos de trabajo en la medida en que confiara en la efectividad de dichas herramientas. Aunado a lo anterior, un obstáculo importante, es la poca flexibilidad de la normatividad y la excesiva regulación del sector público, por lo que se buscó impulsar programas para recompensar a las entidades que demuestren su eficiencia y su eficacia en el ejercicio del presupuesto, y no sólo en el cumplimiento de la normatividad, con lo que representa un estimulo a las iniciativas de mejora.

- Un importante aprendizaje para la institución es que los directivos ya no son vistos como los que tienen la panacea para resolver todas las dificultades, sino que deben permitir la interacción de intereses específicos y de visiones diferentes sobre los problemas y las oportunidades. Para ello, se conformaron equipos de trabajo efectivos, lo que permite atender desde diferentes perspectivas la problemática de la institución, resolver mayor cantidad de problemas y ser más asertivos en la formulación e implantación de las estrategias de cambio. Con ello también, se contribuyó a crear un ambiente laboral propicio y estimulante, fundado en la comunicación, la colaboración y la delegación de responsabilidades.

- Otro aspecto relevante es el que se refiere al rediseño de los procesos en la institución: la mayor parte de la literatura recomienda rediseñar sólo los procesos esenciales y realizar modificaciones parciales en las demás para evitar el caos. Sin embargo, debido al alto grado de centralización del Conalep se tuvo que trabajar simultáneamente en todos los niveles, lo que condujo a diferentes niveles de desarrollo en cada una de las áreas con el consiguiente retraso de la siguiente etapa.

- Un ejemplo de los beneficios de la implantación de este programa, es el Plantel Cortazar, que obtuvo el Premio de Calidad del estado de Guanajuato en la categoría de Educación Media Superior, demostrando la trascendencia de las estrategias promovidas por la institución al ser otorgado este reconocimiento por un organismo independiente.

- Para la permanencia de estos logros y la continuación en la búsqueda de propuestas innovadoras se siguen impulsando los flujos de comunicación entre las diferentes áreas, así como para implantar en los planteles prácticas de medición del desempeño y de la satisfacción de las expectativas de los usuarios, a través del sistema de aseguramiento de la calidad y del sistema de medición, evaluación y seguimiento. También se incentiva a los planteles para que puedan realizar su planeación estratégica, detectar sus áreas de oportunidad, definir proyectos conforme a sus necesidades e instrumentar iniciativas específicas de mejora, sin perder la visión de conjunto de la institución (Argüelles, 1999).

- Es conveniente señalar que el uso de la Reingeniería como herramienta para diseñar nuevos sistemas de gestión educativa, ya se ha dado con anterioridad en el sector privado, particularmente en le Tec. de Monterrey donde se aplicó unos años atrás, (me tocó vivir la experiencia como estudiante de esta institución) y los resultados fueron favorables, pero no tan espectaculares como aseguran los autores de la materia, al grado que este instituto ya está en la puesta en marcha de las herramientas de la sexta generación de los procesos de calidad: la rearquitectura de la organización y rompimiento de las estructuras del mercado, cuyo principio básico es: la calidad se orienta a desarrollar el capital intelectual de la organización, hacer una Reingeniería de la mentalidad de los administradores y romper las estructuras del mercado, con el fin de buscar nueva formas para llegar al cliente (Valdes, 1997)

- El proyecto de aplicar al la Reingeniería al Conalep, es bueno, pero muestra una vez más la inercia y el tortuguismo de las instituciones públicas para enfrentar el cambio y que cuando lo hacen llegan tarde, como es el caso de la aplicación de esta herramienta, que en ámbitos como el sector privado, ya ha sido rebasada y que no ha correspondido en muchos casos a las expectativas creadas. Ciertamente hay una necesidad y ansia de cambio en la forma en que opera el gobierno, pero dadas sus restricciones, las organizaciones gubernamentales no pueden adoptar los enfoques radicales de la Reingeniería, como quedó demostrado con el caso del Conalep, donde se tuvo que implementarse bajo situaciones muy forzadas y de una manera muy sui generis, por los graves problemas de rigidez de la normatividad y del centralismo. Es por esta razón que los cambios más necesarios en las organizaciones gubernamentales deben realizarse con una gran claridad en sus objetivos de cambio y los acercamientos para lograrlos. (Davenport, 1994).

Comentarios finales.

- El proceso de Reingeniería da, aparentemente, buenos resultados, pero para ello se requiere de una estructura que permita la flexibilidad y la libertad de acción, bajo un esquema centralizado-descentralizado, orientado a crear continuamente valor para el cliente, a través del conocimiento y la inteligencia (Valdes, 1995). La Reingeniería es un proceso de cambio radical que pretende transformar de raíz las organizaciones, a través del cambio inmediato. Bajo estos supuestos que se establecen en esta herramienta de cambio, es casi imposible pensar en su aplicación en agencias gubernamentales, por la gran resistencia de las burocracias al cambio. Esta situación quedó muy evidente en el caso del Conalep, donde la alta burocracia tenía pretextos de disponibilidad de tiempo para participar y los mandos medios tenían mucha resistencia a modificar sus condiciones laborales.

- Por otra parte, también es indispensable en la aplicación de esta herramienta, el contar con un ambiente flexible y proclive al cambio, situación que está lejos de ser común en las agencias gubernamentales. Además por los ciclos tan cortos de los periodos de gobierno, dificultan, sino es que imposibilitan, la continuidad de estos programas, que pueden requerir de varios años para que sus resultados sean efectivos. Se puede concluir que la Reingeniería por sí sola no garantiza el éxito en el cambio de la gestión administrativa de las agencias gubernamentales, lo que se requiere es un análisis de la situación particular y se aplique una combinación de herramientas que sí puedan dar resultados en un ambiente de gran incertidumbre como es la administración pública en el sistema político mexicano.

- Con lo anterior no se pretende descalificar el loable esfuerzo para renovar las estructuras caducas de las agencias gubernamentales, como es el caso del Conalep, que aunque incompletas pueden ser revitalizantes y permitir una nueva gestión administrativa, que genere como es su propósito, la creación de valor en los servicios y productos que da a sus clientes: los estudiantes y la sociedad. Queda la incertidumbre de que pudiera ser sólo una promoción sexenal y no tenga continuidad este esfuerzo, como ocurre con frecuencia en el sistema de gobierno en México.

Una reflexión final…

Sobre la política educativa del actual régimen. El discurso institucional neoliberal de las últimas dos décadas gira en torno a la "modernización". El gobierno ha planteado, en diferentes aspectos de la sociedad, programas que pretenden modernizar la situación actual. El modelo de desarrollo que durante décadas se había sostenido, y cuyo fundamento era un Estado fuerte y benefactor, está siendo disuelto. Las recientes medidas del gobierno en turno, pretenden disminuir lo más posible la intervención del Estado en la economía, lo que implica entre muchas otras cosas, reducir su participación en la educación. Con esta premisa se está llegando a extremos graves de deterioro en la educación pública, sobre todo en los niveles de enseñanza media-superior y superior. Por mencionar sólo algunos datos, basta mencionar que en el sexenio de Carlos Salinas se dedicó al rubro de la educación alrededor del 5.6% del PIB, y en el actual ciclo con Ernesto Zedillo, apenas llega al 3.6% del PIB; cuando la UNESCO recomienda para los países de "economías emergentes" asignar a la educación un mínimo de 8% del PIB para asegurar su desarrollo y un mayor bienestar para sus habitantes. Además, en lo que va del presente gobierno se ha reducido el presupuesto al nivel medio-superior y superior en casi un 50%3 . No es gratuito, ni mera coincidencia el actual conflicto en la Universidad Nacional Autónoma de México y la crisis que abruma en particular a estos niveles educativos que imparte el Estado en el contexto nacional.

Notas:

4 SEP, Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto.

2 SEP, datos estimados

3 Presupuesto de Egresos e Ingresos de la Federación 1999.

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