La ley orgánica de 1945 de la UNAM, contexto y repercusiones*
Ma.
Eugenia Espinosa Carbajal
Jorge
Mesta Martínez
Docentes de la DGENAM
Introducción
Luis Villoro en su texto El régimen legal y la idea de la Universidad, publicado en enero de 1972, define a las universidades como comunidades de personas libremente asociadas cuyo objetivo es la reproducción y la creación de conocimiento. Por ello, nos dice, estas instituciones tienen como objetivo crear los cuadros directivos de la sociedad, poniendo especial énfasis en los cuadros superiores además de fomentar la investigación y la difusión de la cultura. Para este fin, todas las universidades tienen un régimen legal que se deriva de las funciones que desempeñan en la sociedad contemporánea.
El contexto
De acuerdo con distintos tratadistas, estudiar la educación superior en México y en particular en la UNAM, requiere partir de considerar que el Estado mexicano en el siglo XX fue poderoso y activo y que privilegió a la empresa privada con el supuesto de generar una clase empresarial dinámica, creadora, competitiva que fuera el pivote del desarrollo económico. El modelo mexicano proveyó siempre un marco seguro y benéfico para los intereses de este sector, apoyándolo con el control de los sectores populares y estableciendo políticas siempre a su favor: salarios bajos e incentivos para la inversión y el ahorro. Este proceso se hizo a partir de crear un Estado de corte corporativo (Levy; 1995).
La historia del siglo XX, de la Revolución mexicana y del Estado emergente es la historia de ese proceso y en torno a él se ubica la forma de gobernabilidad establecida en lo nacional, las alianzas y controles de las clases subalternas que permitieron una estabilidad política por mas de medio siglo, siempre en beneficio del sector empresarial. En ese contexto se explica el papel jugado por la Universidad Nacional Autónoma de México.
Los antecedentes de la Ley Orgánica de 1945
En el periodo que va de 1929 a 1945 se construye la relación entre la Universidad y el Estado surgido de la Revolución mexicana y la intelectualidad proveniente de los sectores medios.1 La universidad en este periodo se caracteriza por: 1) ser una institución pequeña: para 1929 10 mil estudiantes, 990 académicos, 452 administrativos y un presupuesto de 2,511,674.- (UNAM, 1979, XI: 133); 2) una planta docente que vive del ejercicio de su profesión (iniciativa privada o gobierno) más que del trabajo docente, mal remunerada e inestable; 3) un estudiantado proveniente en su mayoría de los sectores medios o altos de la población; 4) el dominio de ideologías liberal o conservadora, tanto entre estudiantes como académicos.
La Universidad en este periodo no representa una prioridad para el Estado mexicano, el cual está interesado sobre todo en pacificar el campo e integrar al campesinado a su proyecto de desarrollo económico y político para el país, además de que la Universidad, en el marco de ese proyecto, se había negado, a participar en él, (Velázquez, 2000: 67) situación que se agrava cuando los universitarios apoyan al movimiento disidente de José Vasconcelos.
La autonomía concedida a la Universidad en 1929 tuvo entonces más un objetivo político que una solución para un proyecto cultural y educativo del Estado mexicano. Para algunos estudiosos significó una concesión a la derecha como puede atestiguarse en las discusiones que se dieron en la Cámara de Diputados, donde se calificó a los jóvenes universitarios de hijos privilegiados de la clase opulenta. La Ley de 1929, sin embargo, no concedió la plena autonomía ya que: 1) el rector era nombrado por el Consejo Universitario (CU) de una terna propuesta por el presidente de la República; 2) los empleados universitarios serían considerados como empleados federales; 3) la Universidad quedaba obligada a presentar anualmente un informe de labores al presidente, al Congreso de la Unión y a la SEP; 4) el presidente podía interponer un veto a las decisiones del CU, y 5) el Estado podía intervenir en la comprobación de los gastos de la Universidad por conducto de la Contraloría de la Federación. (Valadés,1980: 4,5).
1933 va a ser un año decisivo: la convención del PNR, el Primer Plan Sexenal, la propuesta de modificación del Art. 3º. Constitucional, decretando la educación socialista, y la nominación de Lázaro Cárdenas como candidato a la presidencia de la República por el PNR; con respecto a la UNAM: 1) la polémica Caso-Lombardo, debate que se escenificó en septiembre y octubre de ese año y que tuvo como origen el Primer Congreso de Universitarios Mexicanos donde se propuso y aceptó al materialismo histórico como guía ideológica de la educación media y superior. Esta resolución fue impugnada por Antonio Caso y apoyada por Lombardo Toledano; 2) como consecuencia de este acuerdo y en la medida en que el rector Roberto Medellín apoyó tal resolución, un movimiento estudiantil en la Facultad de Derecho exigió la renuncia del rector y del director de la Escuela Nacional Preparatoria (ENP) Lombardo Toledano. El movimiento culminó con la renuncia de ambos funcionarios y la promulgación de la Ley Bassols; 3) esta Ley fue un instrumento jurídico adverso a la Universidad, pues si bien concedía la plena autonomía, a cambio le quitaba su carácter nacional, y la convertía en una institución privada a la que se le concedía por única vez un subsidio para que con él arrancara y se mantuviera con los intereses que generara. De esta manera, el Estado se desentendió totalmente de sus compromisos de apoyo y subsidio que le eran consustanciales a su función.2
La concesión de la plena autonomía dejaba a la institución en una situación tan precaria que en poco tiempo sucumbiría ante la falta de recursos.(Siegrist, 1955: 350)
Con el gobierno de Cárdenas la situación no mejoró, ya que la universidad entre otros hechos: 1) rechazó cambiar Los Pinos por la Casa del Lago para establecer ahí la residencia presidencial; 2) impugnó al artículo 3º. Constitucional que promulgaba la educación socialista. 3) no convalidó la educación secundaria como obligatoria y 4) al no lograrlo, quiso crear secundarias bajo la tutela de la Universidad.
Lo anterior motivó el congelamiento de la poca ayuda del gobierno de Cárdenas a la Universidad, sobre todo porque ésta impugnó abiertamente las decisiones presidenciales, posición que motivó una respuesta de Cárdenas al rector Fernando Ocaranza, pidiéndole, entre otras cosas, el respeto al artículo 3º. Constitucional y la reestructuración de la Universidad a los fines del proyecto revolucionario.
En los últimos años del gobierno cardenista se mantiene un equilibrio gracias a la renuncia del doctor Ocaranza y la llegada de rectores “menos conflictivos” tales como: Luis Chico Goerne, Gustavo Baz y Mario de la Cueva, situación que mejoró claramente después de 1940 con la llegada de Ávila Camacho, por eso sus voceros, que ya controlaban la universidad, informaron “...sobre las cordialísimos relaciones de la Universidad con el Estado y de la eliminación de la pugna entre éstos como factor permanente de influencia sobre el mecanismo de gobierno de nuestra Universidad”. 3
La Ley de 1933 de la plena autonomía y su estatuto de 1934 fortalecen figuras de gobierno con participación de profesores y estudiantes no sólo para las decisiones de corte académico sino también y sobre todo en tareas de designación de autoridades. Las academias de profesores y estudiantes4 se establecen por primera vez en la Ley de 1929 que concedió la autonomía a la Universidad, comparten el gobierno de la misma junto con el Consejo Universitario, el rector y los directores de escuelas e institutos. Eran paritarias y las presidía el director de cada facultad. Su papel fundamental se logra sin embargo, con la Ley de 1933. La legislación sobre las academias aparece claramente en el Estatuto de 1934, siendo todavía rector Gómez Morin. Las academias son concebidas como uno de los órganos ligados más estrechamente a la comunidad universitaria, éstas pueden ser parciales o generales.
Las funciones de las academias eran, entre otras: 1) formar el proyecto de plan de secciones, así como el de pruebas y reglamento interior de cada plantel, los cuales serían sometidos al CU; 2) considerar los proyectos elaborados por las academias parciales. Se sometían a la aprobación del CU si la Academia General no los aprobaba por mayoría absoluta; 3) aprobar las condiciones de admisión de los alumnos, sujeto a revisión del CU; 4) solicitar la revocación del nombramiento del director y de los nombramientos de profesores; 5) considerar todos los proyectos o iniciativas que le sean sometidos por el rector, el director, los académicos, los profesores o alumnos; 6) oponer su veto a los acuerdos del director que no sean de su exclusiva competencia o los de las academias parciales, los cuales serán sometidos al CU; 7) hacer observaciones a los acuerdos que afecten la vida de la facultad o escuela.
El CU se integró por los académicos (los integrantes de las academias) y directores. La base del Consejo eran las academias. Se establecieron cinco “corporaciones” universitarias que constituirían academias generales cuatro de facultades: Filosofía y Bellas Artes, de Derecho y Ciencias Sociales, de Ciencias Médicas y Biológicas y de Ciencias Físicas y Matemáticas y una corporación preliminar, de la ENP. Las academias parciales se formaban de las escuelas que formaban las facultades. El número de integrantes no siempre fue el mismo, se elegían a veces con el criterio de la proporcionalidad o de la importancia del gremio, disciplina o escuela.
Un nuevo Estatuto, el de 1936, siendo rector Chico Goerne, sigue considerando a las academias de profesores y alumnos como parte de la autoridad universitaria, y aunque se les dan nuevas atribuciones, pierden otras, ya que el CU se integraría por los profesores y alumnos que hubieran sido elegidos directamente por sus representados, mientras que con el estatuto anterior, eran los académicos los que integraban directamente el Consejo, quedando integrado por dos profesores y dos alumnos de cada escuela o facultad, el director y el presidente de la sociedad de alumnos respectivos y un delegado de la Federación Estudiantil Universitaria (FEU). Todos tenían un suplente.
El nuevo estatuto no detalla las funciones de las academias pues serían los representantes al CU los que establecerían las reglas en virtud de la especificidad de cada institución docente. En contrapartida, las academias ganaron el derecho de proponer al CU la terna para elegir al director, atribución que correspondía anteriormente al rector. Pierden las academias también el derecho de elaborar y aprobar los planes de estudio, ya que ahora sólo podía designar la comisión de profesores que los formulen para someterlos a la aprobación del Consejo. Perdieron también la atribución de aprobar las condiciones de admisión de los alumnos.
Durante el rectorado de Gustavo Baz se aprueba, en diciembre de 1938, el nuevo Estatuto. Las academias siguen siendo parte de la autoridad universitaria, pero como en el anterior, no forman parte del CU. La facultad de nombrar la terna para director no aparece mencionada en el artículo correspondiente, sin embargo, fue una práctica que se continuó. Una nueva tarea se asignó a las academias: “Aplicar las medidas disciplinarias a los profesores y alumnos responsables en los términos del estatuto” así como ser responsable solidarios con el director de la disciplina, la marcha normal y el orden de las escuelas y facultades. A esta misma tarea se integraron las sociedades de alumnos. La preocupación por el orden es una constante de este Estatuto.
En marzo de 1939 se promulga el Reglamento para el Funcionamiento e Integración de las Academias Mixtas de Profesores y Alumnos. Las academias están “destinadas al conocimiento y resolución de los problemas de carácter técnico y de las cuestiones disciplinarias.” Las resoluciones de la academia eran obligatorias y debían ser ejecutadas por el director, si éste vetaba alguna, el asunto pasaba al CU. En abril de ese mismo año se legisló que era incompatible el cargo de académico con el de consejero universitario, con lo que la representación magisterial y estudiantil se multiplicó. Posteriormente se legisló a detalle la forma de elegir la terna de director, cada propuesta se fundamentaba ante la academia y luego ésta votaba en papeletas individuales. La lista se enviaba al CU en el orden de votos obtenidos.
En junio de1942 llegó a la rectoría, a propuesta de la FEU, Rodulfo Brito Foucher y en noviembre anunció dos modificaciones relacionadas con los estudiantes. La primera se refiere a los académicos alumnos, los cuales ya no serían elegidos por sus representados sino que, en base a su aplicación y aprovechamiento, los más distinguidos alumnos pasarían a ser académicos y ellos integrarían a su vez, la directiva de la sociedad de alumnos. Según el propio rector, este proyecto “quitaría el control a toda persona o grupo sobre los puestos de representación y (entregaba) la selección a la capacidad y eficiencia personales’” (Ramírez: 236)
La propuesta del rector tuvo un solo voto en contra en el CU, derivando de ella el Reglamento para el Funcionamiento de las Academias de Profesores y Alumnos y de las Sociedades de Alumnos, aprobado por el CU el 9 de marzo de 1943. De acuerdo con él, el director publicaba la lista de los alumnos con sus promedios, señalando a quienes, por su promedio más alto serían los representantes de los alumnos en la academia. Éstos recibían notificación oficial. Las sociedades de alumnos, antes independientes de la autoridad ahora eran asumidas como parte de la estructura universitaria al ser reglamentadas y definidas por ella. Se determinó que su mesa directiva estaría integrada exclusivamente por académicos estudiantes, o sea, los dos estudiantes de más alto promedio en cada carrera o ciclo. De ese modo se quitaba a los estudiantes dos formas de participación democrática: la elección de sus representantes académicos y de sus directivos a la sociedad de alumnos.
De tal manera que de 1933 a 1944 la Universidad vivió un proceso que llevó a conflictos internos por el control universitario, agudizados por la falta de presupuesto ante el abandono gubernamental y que significó la lucha por el control de la institución entre católicos y liberales, al mismo tiempo que disminuía el poder de las academias, concomitante a los procesos de corporativización que se desarrollaban en el país.
Las luchas que los universitarios encabezaron contra el Estado mexicano fueron una mezclan del pensamiento democrático y liberal de las clases medias y conservadurismo social, posición última que se recrudece a partir de la caída de Gómez Morin como rector y el fortalecimiento de los sectores católicos en el control universitario.
La Ley Orgánica de 1945
A pesar de las relaciones “cordialísimas” entre la Universidad y el Estado, el equilibrio interno de la Universidad se rompe en 1944 a raíz de la elección del director de la ENP (Antonio Díaz Soto y Gama y Agustín Yánez) y la reelección del director de Veterinaria, doctor Rubén Fernández. El conflicto se agravó cuando un grupo de alumnos de Leyes asaltaron Veterinaria con el trágico resultado de un estudiante muerto. Brito Foucher tuvo que renunciar. Lo que vino después llevó a la Universidad a una situación tan grave que llegó a tener, de hecho, dos rectores.
El Consejo Universitario, al aceptar la renuncia de Brito Foucher, nombró, de acuerdo al estatuto, al secretario general doctor Samuel Ramírez Moreno como rector interino quien debía convocar al Consejo el 31 de julio para que nombrara nuevo rector.
Al día siguiente, 28 de julio, un grupo encabezado por Manuel Gual Vidal, Octavio Medellín Ostos y Raúl Cervantes Ahumada, constituyeron un Directorio para “salvar” a la Universidad, que estaba “acéfala” para lo cual tomaron la rectoría. El Directorio convocó para el 3 de agosto a maestros, estudiantes y empleados para designar representantes a un Consejo Universitario Constituyente que designaría a su vez al nuevo rector y reformar, de ser necesario, el Estatuto vigente. En esa reunión se designó por unanimidad a Manuel Gual Vidal, rector de la Universidad.5
Paralelamente, el Consejo en funciones nombró en reunión del 31 de julio como rector al doctor José Aguilar Álvarez. Participaban en este Consejo siete de los 15 directores, la mayoría de los consejeros profesores y alumnos y los presidentes de las sociedades de alumnos. Los dos grupos: “los legalistas eran vistos como herederos de un régimen de violencia y partidarios de Brito Foucher y el otro como usurpador de la legalidad, sostienen como objetivos lograr una amplia democracia al interior de la Universidad” (Ramírez, 1989: 238-244)
Ante la imposibilidad de llegar a acuerdos el siete de agosto de 1944 el presidente de la República Ávila Camacho citó a Gual Vidal y Aguilar Álvarez para que le explicaran las razones del conflicto, proponiéndoles la desintegración de sus grupos y la designación de una junta de ex rectores para resolver el problema, medida propuesta al presidente por Alfonso Caso entonces Director General de Educación Superior de la SEP con el aval del secretario Torres Bodet. (González, 1980 :44).
El presidente hizo varias recomendaciones: establecer una junta de ex rectores posteriores a la autonomía de 1929 que elegirá un rector para normalizar la situación interna dé disposiciones para la organización de la universidad; además de que el nombramiento no recaiga en ninguna persona que estuviera vinculada al movimiento presente, ni a un ex rector.6
La Junta nombró como su secretario a Mario de la Cueva, y designó como rector a Alfonso Caso el 14 de agosto de 1944, además estableció las Bases para la designación y atribuciones del rector, del CU y del Patronato (González, 1980: 55). El 23 de octubre quedó instalado el Consejo Constituyente Universitario en el Anfiteatro Bolívar. En sus palabras finales el Rector mencionó: “han sido ustedes convocados, para tratar de salvar no a la universidad de 1944, que está ya en estos momentos funcionando en forma normal, sino para tratar de salvar a la universidad futura” (González; 1980: 57)
En diciembre de 1944 fue aprobada la nueva Ley Orgánica de la UNAM, después de grandes y profundos debates, con la ausencia final de los representante estudiantiles que no la aceptaron. La ley, a diferencia de los anteriores, desvincula la parte política, la administrativa y la técnica, creando cuerpos separados para cada una de ellas. Para la política: la Junta de Gobierno, el rector, los directores; la técnica: el Consejo Universitario, los Consejos Técnicos de escuelas y facultades y para la administrativa el Patronato.
El Consejo Universitario perdió su capacidad de nombrar rector, directores de facultades, escuelas e institutos, funciones que se trasladaron a la Junta de Gobierno, la cual, después de una auscultación, nombra al rector, y designa a los directores de una terna propuesta por el rector a consideración del Consejo Técnico de la dependencia universitaria respectiva. El Consejo Universitario quedó reducido a funciones técnicas (académicas) y de discusión y aprobación de informes presupuestales y de organización, y al nombramiento de los miembros de la Junta de Gobierno a propuesta de la terna presentada por el rector, éste es el jefe de la institución con derecho a vetar acuerdos del CU que no sean de carácter técnico, creándose una nueva institución: el Patronato que es el responsable de administrar el patrimonio de la universidad. (Jiménez Rueda, 1955: 237-250)
En esta organización las viejas academias desparecen, la participación masiva de maestros y alumnos se contrae, se separa la política de lo administrativo y lo técnico. Frente a esta nueva estructura se dan diferentes posiciones: algunas la consideran antidemocrática y de retroceso (Siegrist, 1955; Jiménez Terán, 1987) otras la avalan (Valadés, 1987), unas más la ven como un mal menor necesario (Villoro, 1972) y actualmente, un buen número de opiniones se manifiestan en el sentido de hacer cambios en la vida interna de la institución sin modificar su Ley Orgánica (Mendoza, 2001:109-174).7 Sólo a través del análisis y la confrontación con sus resultados posteriores podemos juzgarla, hoy a más de cincuenta años de su aprobación hay suficiente experiencia e información para valorarla.
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Notas
1 En 1929 la universidad tenía 8,154 alumnos; en 1933 9,245; en 1944 22,239. (González Cosío, 1968).
2 Antes de la plena autonomía el gobierno daba a la UNAM entre 3 y 4 millones de pesos anuales que constituían el 70 % del presupuesto, el 30% restante era por concepto de cuotas estudiantiles y otros ingresos propios. (Siegrist, 1955: 341); el subsidio otorgado de diez millones se entregaría por partes a la Universidad. Ante la penuria Gómez Morin lo redujo “c) Los ingresos propios de la Universidad este año serán los siguientes: 1. Por intereses y frutos de su capital 625, 000.-; 2. Por concepto de cuotas de colegiaturas, 600,000.- 3.Por donativos, ayuda de exalumnos y otros similares 375,000.- Total 1,800,000.- (Gómez Mont, 1996: 243)
3 Brito Foucher, rector de la Universidad, en la sesión del Consejo Universitario del 5 de noviembre de 1942. Versión taquigráfica. (Ramírez, 1989: 243).
4 En el tratamiento de las academias seguimos a Celia Ramírez, op. cit.
5 Manuel Gual Vidal sería, dos años después, secretario de Educación de Miguel Alemán. Con anterioridad, durante el rectorado de Gómez Morin había integrado junto con Enrique González Aparicio, Díaz Barroso, Piatrini Mondragón la Comisión de Estructura Jurídica el 13 de noviembre de 1933 y poco tiempo después, el 29 del mismo mes, formó parte de la terna para director de la Escuela de Leyes a raíz de la renuncia de su director, Brito Foucher. (Gómez Mont, 1996: 298) Gual Vidal, además, había sido maestro de Alemán quien fungía para 1944 como secretario de Gobernación.
6 La junta quedo constituida por Ignacio García Téllez, Manuel Gómez Morin, Fernando Ocaranza, Luis Chico Goerne, Gustavo Baz y Mario de la Cueva.
7 Los videos que sobre la UNAM fueron elaborados por el CESU y el texto que en relación con ellos se publicó recientemente dan clara cuenta de ello y son una buena fuente de consulta para la reflexión que los universitarios hacen hoy sobre su universidad. Cfr. Mendoza, 2001.
* El siguiente artículo tiene su antecedente en la ponencia presentada en el VIII Encuentro Nacional, IV Internacional de Historia de la Educación, Morelia, Mich., 18-21 de septiembre de 2001.